I comuni appaltano i servizi... e poi si fidano

I servizi pubblici sono sempre più spesso appaltati a terzi e quando un servizio è dato in appalto, gli amministratori devono monitorare il modo in cui esso è fornito. Ma quali sistemi di controllo utilizzano? E come può essere spiegata la scelta?

Angelo Ditillo (Dipartimento di Accounting) e Ileana Steccolini (Dipartimento di Analisi delle Politiche e Management Pubblico), insieme alle coautrici Mariannunziata Liguori (Queen's University) e Mariafrancesca Sicilia (Università di Bergamo e Dipartimento di Analisi delle Politiche e Management Pubblico), affrontano il tema analizzando i servizi pubblici dati in appalto da un campione di comuni italiani in un articolo pubblicato su Public Administration, titolato: Control Patterns in Contracting-Out Relationships: It Matters What You Do, Not Who You Are (in early view, doi: 10.1111/padm.12126).

Gli autori osservano che i comuni, per monitorare e valutare la fornitura di servizi pubblici dati in appalto, utilizzano soprattutto i sistemi di controllo basati sulla fiducia (comunicazioni informali e riunioni, per esempio). Ricorrono invece meno spesso a contratti elaborati (un meccanismo di controllo gerarchico), o a meccanismi di mercato (come scegliere il fornitore che propone il prezzo più basso). Inoltre, i comuni sono poco propensi a considerare le caratteristiche del servizio e della relazione con il fornitore quando fanno scelte di controllo, anche se si ritiene che esse abbiano un impatto significativo sull'esito di tali scelte.

Fino ad ora, la letteratura si era focalizzata principalmente sulla scelta ex ante di come strutturare il contratto di fornitura del servizio pubblico. Questa, però, è solo la prima fase del processo di governance e in una fase successiva l'ente deve monitorare e valutare la relazione con i fornitori. Per farlo si possono utilizzare il mercato (osservando periodicamente se qualcuno può fornire lo stesso servizio a un prezzo inferiore), la gerarchia (controllando la quantità e qualità dell'output e osservando se risponde alle specifiche), o la fiducia (sedendosi a un tavolo con la controparte per valutarne la competenza).

Gli autori hanno realizzato una survey per raccogliere dati su quanto i comuni italiani utilizzino i diversi meccanismi di controllo nell'appalto di due servizi pubblici: la raccolta dei rifiuti e l'assistenza domiciliare agli anziani. Hanno poi utilizzato i dati per testare due proposizioni. In primo luogo, gli autori si aspettano che il tipo di controllo (mercato, gerarchia o fiducia) vari al variare della configurazione delle caratteristiche del servizio (quanto il comune debba investire nella relazione con il fornitore, quanto l'amministrazione e il fornitore dipendano una dall'altro per realizzare il servizio e con quanta precisione il comune possa misurare la performance del fornitore). In secondo luogo, gli autori si aspettano che questi meccanismi di controllo dipendano dalle caratteristiche della relazione, come la visibilità politica e la conoscenza del partner.

I risultati indicano che la fiducia è il meccanismo più utilizzato, ma è davvero difficile spiegare il suo utilizzo con le caratteristiche del servizio o della relazione. Queste variabili hanno maggiore capacità predittiva quando si considerano i meccanismi di mercato, ma è soprattutto l'utilizzo di contratti formalizzati e del monitoraggio a dipendere dalle caratteristiche del servizio, come la misurabilità degli output.

Da una prospettiva manageriale, questi risultati suggeriscono che i manager pubblici dovrebbero essere più consapevoli dei diversi meccanismi di controllo possibili e tenere in considerazione l'appropriatezza dei meccanismi utilizzati per gestire la relazione con il fornitore di servizi, tenendo conto delle caratteristiche del servizio e della relazione. L'attuale pervasività dei meccanismi basati sulla fiducia segnala anche la necessità di sviluppare competenze e skill manageriali di comunicazione, negoziazione e networking, oltre che rafforzare i meccanismi di trasparenza tra settore pubblico e fornitori di servizi. Da una prospettiva di policy, il paper evidenzia la necessità che i regolatori incoraggino con maggiore enfasi lo sviluppo di sistemi di monitoraggio dei servizi pubblici, soprattutto se essi sono dati in appalto. Facendo tutto ciò dovrebbero anche evitare l'approccio della soluzione adatta a qualsiasi circostanza, perché l'intensità e il tipo di controllo dovrebbero riflettere le caratteristiche dei servizi.