Debito e spesa in Europa dopo la pandemia

Una riforma dell'attuale struttura della politica fiscale europea (il cosiddetto fiscal framework), proposta in un paper da Francesco Giavazzi (Bocconi), Veronica Guerrieri (Chicago Booth), Guido Lorenzoni (Northwestern) e Charles-Henri Weymuller (consigliere economico dell'Eliseo), potrebbe sostenere una strategia europea utile a favorire una crescita duratura e finanze pubbliche sostenibili quando l'emergenza COVID sarà finita.

Il paper è stato discusso sul Financial Times in un articolo firmato da Emmanuel Macron e Mario Draghi.

In seguito all'attivazione della clausola di salvaguardia generale, i vincoli fiscali imposti agli Stati membri dell'UE dal Patto di stabilità e crescita sono stati sospesi fino alla fine del 2022 per far fronte allo shock straordinario, esogeno e comune della pandemia da COVID-19. Tornare a un'applicazione rigorosa del fiscal framework pre-pandemia nel 2023, però, "richiederebbe aggiustamenti fiscali eccessivi, soprattutto per i paesi con un alto debito pregresso, e lascerebbe spazio limitato ad auspicabili spese per progetti di investimento pubblico e a spese che contribuiscono a beni pubblici europei", scrivono Giavazzi e i suoi coautori.

"Le regole che proponiamo preserverebbero l'obiettivo primario della sostenibilità del debito, ma, allo stesso tempo, permetterebbero una più forte predisposizione alla crescita, che a lungo termine contribuisce alla sostenibilità stessa", afferma Giavazzi.

La riforma, che si muove in due direzioni, comprende:

• a. il trasferimento della parte di debito nazionale accumulati durante la pandemia dal bilancio della Banca centrale europea a un'Agenzia europea per la gestione del debito;
• b. una revisione delle regole fiscali esistenti, basata su una limitazione del debito a medio termine con una velocità di aggiustamento che dipende dalla quota di spesa dedicata agli investimenti pubblici, ai beni pubblici europei e alla lotta alla recessione.

"Un piano di assunzione del debito consisterebbe in un trasferimento graduale di una parte dei debiti pubblici nazionali a un'agenzia europea di gestione del debito. L'Agenzia riceverebbe contributi dai governi nazionali per coprire i futuri pagamenti degli interessi. Chiaramente, il debito non verrebbe eliminato. Tuttavia, il fatto che sia intermediato dall'Agenzia europea produrrà una riduzione dell'onere del debito, dato che l'Agenzia sarà in grado di emettere debito a condizioni più favorevoli rispetto ai paesi altamente indebitati", scrivono gli autori.

Secondo il piano, l'assunzione del debito avverrebbe in un periodo di cinque anni, con l'Agenzia che acquisterebbe ogni anno una quantità di debito - come frazione del PIL - pari a 1/5 dell'obiettivo di acquisizione.

Nel caso dell'Italia, per esempio, il debito COVID accumulato è pari al 19% del PIL. Quindi, l'agenzia acquisirebbe un debito pari al 3,8% del PIL in ogni anno dal 2022 al 2026. Negli anni successivi al quinto, l'agenzia acquisirebbe debito in modo da mantenere quello detenuto al 19% del PIL italiano.

Venendo alle regole fiscali, gli autori propongono di fissare un obiettivo di medio termine per il rapporto debito/PIL che potrebbe essere raggiunto con un unico strumento: una regola di spesa che definisca un tetto al tasso di crescita della spesa primaria al netto della spesa per interessi, degli stabilizzatori automatici e delle voci di "spesa per il futuro". Gli autori etichettano come "spesa per il futuro" alcune categorie di spesa pubblica che l'UE deve promuovere, come gli investimenti pubblici utili alle prospettive di crescita a lungo termine del paese e le spese che contribuiscono ai beni pubblici europei che beneficiano le generazioni future.

Dato che la "spesa per il futuro" contribuisce comunque al debito nazionale, però, il piano prevede anche un meccanismo che cambia la velocità degli aggiustamenti futuri del debito in funzione degli investimenti fatti in passato. In parole semplici: la spesa COVID e la "spesa per il futuro" permetterebbero un più lento percorso di rientro verso l'obiettivo del rapporto debito/PIL.

"La regola è concepita per incentivare forme auspicabili di spesa e per promuovere la cooperazione europea su questi obiettivi, mentre il piano di assunzione del debito è un complemento naturale delle nuove regole, poiché dà ai paesi altamente indebitati un punto di partenza migliore nel loro sforzo di riduzione del debito", conclude Giavazzi.

Francesco Giavazzi, Veronica Guerrieri, Guido Lorenzoni, and Charles-Henri Weymuller, "Revising the European Fiscal Framework".