Le nuove regole fiscali: vino vecchio in bottiglia nuova?

Per comprendere le regole fiscali del Trattato di Maastricht, bisogna capire che esso è stato elaborato tenendo conto del recente passato. Negli anni '70 e '80 la preoccupazione principale era stata l'inflazione elevata e variabile, spesso accompagnata da ampi deficit fiscali. Per i responsabili politici dell'epoca esisteva una chiara associazione tra politica fiscale lassista e inflazione.
Questo si evince anche dalla storica pubblicazione della Commissione del 1991/2, "One Market, One Money", che ha fornito la base intellettuale per il Trattato, esponendo le principali questioni economiche, così come viste all'epoca. Una semplice analisi testuale delle 200 pagine di questo documento fornisce una chiara indicazione delle preoccupazioni dominanti all'epoca. L'inflazione è menzionata, in diverse varianti, 880 volte. La "deflazione", invece, compare solo due volte (entrambe negli allegati). La parola "stabilità" è citata 290 volte, "deficit" 190 volte ("debito" oltre 220 volte), ma la parola "surplus" compare solo 36 volte.
Il risultato di questa preoccupazione per l'inflazione e i deficit è stato che il Trattato di Maastricht ha incluso due valori di riferimento che a tutt'oggi rimangono al centro delle regole fiscali dell'UE: il deficit deve essere pari al 3% del PIL e il debito pubblico deve essere inferiore al 60% del PIL, o almeno diminuire a un ritmo ragionevole.

Questi valori di riferimento erano anche parte dei criteri di convergenza che regolavano l'ingresso nell'UEM. Nel 1998 l'Italia aveva quasi soddisfatto il criterio del deficit e il livello del debito era stato trascurato, essenzialmente perché anche il Belgio aveva un livello di debito simile.
Il Patto di stabilità e crescita (PSC) ha reso operativo il significato di "valori di riferimento" per la sorveglianza della politica fiscale dopo l'avvio dell'UEM nel 1999. Il Patto specificava che gli Stati membri avrebbero dovuto puntare al pareggio di bilancio in media nel corso del ciclo. Lo scopo era quello di consentire politiche anticicliche in caso di recessione, quando il deficit fiscale poteva passare dal pareggio a un massimo del 3% del PIL. Inoltre, il PSC introduceva una clausola di salvaguardia ("circostanze eccezionali") che consentiva deficit più elevati in caso di grave recessione. Per garantire il rispetto di queste prescrizioni, il Patto ha creato un'elaborata "procedura per i disavanzi eccessivi" con una serie di fasi di inasprimento, tra cui infine le multe per gli Stati membri che persistono con disavanzi eccessivi.
Il Patto non è sopravvissuto al contatto con la realtà. La (maggior parte) degli Stati membri non ha raggiunto il pareggio di bilancio durante i periodi favorevoli dei primi anni dell'UEM e si è quindi ritrovata con disavanzi più elevati quando è arrivata la prima recessione nel 2001/2002. Alla fine del 2003 la Presidenza italiana organizzò i tre maggiori Stati membri dell'UEM per opporsi alla proposta della Commissione di applicare la procedura per i disavanzi eccessivi nei confronti di Francia e Germania. Questo episodio ha mostrato il problema fondamentale dell'applicazione delle regole fiscali nell'area dell'euro. Gli Stati membri sono sempre molto riluttanti a imporre misure severe ai loro pari perché potrebbero avere bisogno dei loro voti per qualcos'altro in futuro.
Le successive serie di riforme hanno confermato questo tallone d'Achille. Nel 2005 il Patto è stato reso più "intelligente" (il Presidente della Commissione Prodi lo aveva precedentemente definito "stupido"), ma anche più complicato. Questa non è stata l'ultima riforma. La riforma del 2011 ha persino tentato di superare il problema dell'applicazione con il sistema di voto a maggioranza inversa, in base al quale una proposta della Commissione nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi poteva essere respinta dagli Stati membri solo con una maggioranza dei 2/3 in seno al Consiglio ECOFIN. Tuttavia, ciò ha trasferito il problema solo alla Commissione, che è diventata più riluttante a proporre ammende.

Durante i tempi più tranquilli dopo la crisi finanziaria e del debito pubblico del 2007-2012, gli Stati membri hanno fatto pochi progressi nella riduzione dei livelli di debito, con costanti attriti con alcuni Paesi, l'Italia, ma anche la Spagna (la Grecia è un caso particolare perché è sotto programma) per quanto riguarda l'attuazione dei piani di bilancio al limite dell'accettabile secondo le regole di bilancio (riviste). I limiti sul debito e sul deficit sono stati poi sospesi, come previsto dalle regole, quando la pandemia di Covid-19 ha portato a una grave recessione.
La Commissione ha ora proposto nuove regole, che richiedono molti meno aggiustamenti rispetto a quelle precedenti. Inoltre, la base per le nuove regole dovrebbe essere costituita da percorsi su misura per la politica fiscale negoziati uno per uno con gli Stati membri, sperando che questo crei una maggiore titolarità nazionale, risolvendo il problema dell'applicazione.

Si dice che i generali combattano sempre l'ultima guerra. Questo vale anche per i redattori del Patto di stabilità originario, che non avevano previsto che, per un certo periodo, il problema principale potesse essere la deflazione e non l'inflazione. Ma, per continuare l'analogia militare, ci sono alcuni fattori fondamentali che giocano un ruolo in tutte le guerre. La lezione storica che è stata distillata nel Trattato di Maastricht è che un basso debito pubblico rende molto meno probabile la finanza e aiuta i governi ad affrontare ogni tipo di crisi. La sfida di questo ciclo di discussioni sulle nuove regole di governance è mettere in pratica questa lezione.